Masiva privatización de las tierras públicas y los territorios colectivos en Brasil

Durante la Jornada Nacional de Luchas por la Tierra y la Reforma Agraria y en memoria a la masacre de Eldorado de Carajás ocurrida el 17 de abril de 1996, y del 15º Campamento Indígena Tierra Libre, se hicieron presentes movimientos sociales para impedir que los cambios regulatorios emprendidos desde el golpe en 2016 lleven a la mayor privatización masiva de tierras rurales de la historia de Brasil, revirtiendo las luchas por reforma agraria.

La aprobación del nuevo Código de Bosques en 2012 y, después, de la Ley 13.465/17 que modifica cerca de 26 marcos legales sobre la tierra en Brasil, llamada (“Ley del grilagem” o “Ley de acaparamiento”), instrumentan una regularización ambiental y agraria como mecanismos de apropiación masiva de tierras públicas y “devueltas” [1] (“vacantes” o “baldías”), donde se encuentran la mayoría de los territorios tradicionales de pueblos y comunidades tradicionales. Esto instrumenta también la reinserción de los asentamientos de reforma agraria en el mercado de tierras.

Código Forestal y economía verde. El Código Forestal, además de legalizar cerca de 58% de la deforestación ilegal en Brasil, permitiendo el avance de la frontera agrícola sobre cerca de 29 millones de hectáreas [2], permite también compensar la Reserva Legal (RL) [3] del agronegocio, con menor valor del costo de mantener la floresta erguida [en pie]. Así, los territorios tradicionales de pueblos y comunidades tradicionales y los asentamientos de reforma agraria, pasan a asumir la responsabilidad, incluso penal, por los daños ambientales sobre el área compensada. Esta compensación debe realizarse necesariamente a través del mercado financiero en las bolsas de valores, mediante la compra de Cuotas de Reserva Ambiental (CRA), que equivalen a 1 hectárea de vegetación nativa, en cualquier etapa de regeneración. Un latifundio improductivo puede cumplir su función social por mantener extensas áreas en “regeneración” como proveedoras de servicios ambientales, elegibles para emitir cuotas ambientales por hectárea.

Si, por un lado, por vez primera, la Ley autoriza la apropiación privada y la imputación en valor monetario sobre un bien común, los bosques, por otro lado, vinculan la posibilidad de una preservación ambiental a la ley de la oferta y demanda. Cuanto menor sea la cantidad de vegetación nativa, mayor es el valor del título financiero (de la CRA), lo que significa que mientras más gane la llamada “economía marrón” con el avance de la industria extractiva sobre las florestas, más gana la “economía verde” financiada. Al agregarse una nueva capa de propiedad privada sobre la tierra, esta financiación de los bosques tensiona la especulación inmobiliaria, lo que se refleja en el aumento del valor de las expropiaciones para la reforma agraria, así como el mayor número de conflictos agrarios, teniendo en cuenta que el agronegocio depende de que la Reserva Legal de los territorios y asentamientos sea barata, para realizar la regularización ambiental de su inmueble.

Para fijar un precio sobre cada CRA (una hectárea de vegetación nativa), tanto para la compensación como para comercializarla como cualquier otro activo forestal (según lo autoriza el Decreto 9640 de diciembre de 2018 que regulariza el mercado de las CRA), se precisa una plataforma con un mínimo de seguridad jurídica y transparencia, de tal modo que se pueda computar la oferta (la cantidad de vegetación nativa susceptible de emisión de cuotas), y la demanda (el monto del pasivo ambiental a ser compensado de los inmuebles rurales.

Para ello, el Código Forestal también previó el CAR, el Catastro Ambiental Rural, cuyo Sistema Nacional de Catastro Ambiental Rural (Sicar) prevé un área de 175 millones de hectáreas que deberán ser regularizadas [4]. Según el índice de la Bolsa de Valores Ambientales BVRio [5], una CRA (o una hectárea de vegetación nativa) puede variar entre R$ 3 mil reales (760 dólares US) y R$ 50 reales (20 dólares US), dependiendo del bioma, el estado y el valor de la tierra, lo que implica un mercado de por lo menos 9 mil millones de reales (cerca de 2 mil 200 millones de dólares). El SICAR también está siendo usado como base de datos para reportar el saldo neto de toneladas de carbono evitadas en el Acuerdo de París para el mecanismo de “pagos por resultados”.

Estos mecanismos ambientales de presión sobre las tierras “devueltas/vacantes”, los territorios tradicionales y asentamientos, tales como el CAR individual para la regularización ambiental y la CRA para la compensación de áreas del agronegocio, representan estímulos a la privatización, el acaparamiento de tieerras y de los bienes comunes sobre ellas. Quedan así capturadas por el sistema financiero, pavimentando una especie de acaparamiento verde de la tierra (green land grabbing).

El Catastro Ambiental Rural (CAR) es un registro público electrónico de ámbito nacional, obligatorio para todos los inmuebles rurales, que tiene la finalidad de integrar las informaciones ambientales de las propiedades y bienes rurales públicos y privados, y configura una base de datos para la planificación ambiental y económica del uso y ocupación de la tierra en el país. La inscripción del inmueble en el CAR dentro del plazo legal del 31 de diciembre de 2018, confiere su conformidad ambiental y pasa a ser el pasaporte del inmueble para ingresar al sistema bancario y a todas las políticas públicas ligadas al medio rural, incluso para acceso a los beneficios de previsión social, emisión de guía para la venta de mercancía producida en el área, etcétera.
Teóricamente, después del registro, el Sistema Nacional de Catastro Ambiental Rural (Sicar) hace posible extraer la “identidad del inmueble rural”, que vincula a la persona física o jurídica con un determinado perímetro georreferenciado de tierra, así como la identificación de la cantidad y localización del área de preservación permanente (nacientes, cabeceras, cima de montes —minerales—) y de la Reserva Legal que puede ser compensada en el mercado de Cuotas de Reserva Ambiental (CRA). De este modo, a partir del Sicar, sería posible comparar informaciones agrarias (cantidad de área, tipo de inmueble y a quién pertenece, identificando las tierras “devueltas/vacantes”), y las informaciones ambientales, calculando así el activo y pasivo ambiental por inmueble, haciendo posible realizar la llamada “contabilidad” de los servicios y activos ambientales del país, con el fin de construir nuevos mercados verdes, como el de las CRA.

Pero como este catastro es autodeclaratorio, a partir de las informaciones proporcionadas por el solicitante, sin el análisis realizado por el órgano público competente (algunos estados afirman que el análisis de los registros tardaría entre 25 y 100 años), muy pronto se otorga la liberación ambiental del inmueble que obtiene así acceso a todas las políticas públicas y al crédito rural. Esta naturaleza autodeclaratoria, sin plazo para la verificación por el poder público, hace de esta base de datos algo poco confiable, por lo que se refiere a los datos agrarios —de los 430 millones 700 mil hectáreas susceptibles de registro [6] en el país, 550 millones 100 mil hectáreas fueron registradas, si se calculan las Unidades de Conservación de uso sostenible, o sea, el 127.7% del territorio nacional [7] — como por los datos ambientales, ya que es posible declarar un tamaño menor de área forestal para ingresar en la amnistía otorgada por la ley, con tal de legalizar la deforestación como área rural consolidada [8], o incluso conseguir una reserva de tierra para una futura deforestación y conversión en el avance de la frontera agrícola.

Aunque el CAR no confiere ningún derecho de propiedad o posesión sobre el área registrada, es un registro público que vincula la tierra a la persona física o jurídica (no existiendo otro motivo para la superposición de catastros sobre la misma área), en un intento de acaparar tierras y que es utilizado como prueba de posesión y vendido en el mercado inmobiliario.

La Ley del “grilagem” o acaparamiento y las titulaciones individuales. En diciembre de 2016, meses después de la destitución de Dilma Rousseff, la MP 759, convertida en la Ley 13.465/17, llamada de nueva ley del “grilagem o acaparamiento” permitió, a nivel nacional, la fórmula de mercado promovida históricamente por el Banco Mundial para regularizar la tierra, con el reconocimiento de propiedad privada sobre tierras “devueltas/vacantes” y públicas federales de hasta 2 mil 500 hectáreas que pueden ser vendidas a un precio muy por debajo del valor de mercado (con un descuento de hasta 90% del valor de la tabla del INCRA). La Ley también promueve la titulación individual dentro de los “asentamientos de reforma agraria”. Cuando esto ocurre, se retira la obligación de una inversión pública para el desarrollo de los asentamientos, induciendo su precarización, además de autorizar la venta prematura del lote en el mercado, como la ejecución de la tierra por deuda debido a los préstamos bancarios.

Esta ingeniería legal termina por autorizar la apropiación privada de cerca de 57 millones de hectáreas (16.9% del territorio nacional) de tierras públicas federales no destinadas [9], un área más grande que países como Alemania, Francia o España [10], lo que puede representar en daño y dilapidación del patrimonio público entre 19 mil millones de reales y 21 mil millones de reales (unos 5 mil millones de dólares) sólo en la Amazonia (IMAZON) [11], por permitir y facilitar la venta de bienes de la Unión por un precio flagrantemente inferior al de mercado. Además, con el incentivo a la titulación individual en los asentamientos, la Ley introduce cerca del 5% del territorio nacional, cerca de 40 millones de hectáreas de “asentamientos de reforma agraria” en el mercado de tierras, induciendo a una contra-reforma agraria en el país.

CAR individual y títulos individuales. Como el CAR ya fue realizado por la mayoría de los grandes y medianos propietarios, resolviendo su ingreso al crédito y todos los otros beneficios, la pauta ruralista del momento es sólo la postergación del plazo para la recomposición de las Áreas de Protección Permanente (APPs) [12] que no fueron amnistiadas por la Ley. La Medida Provisional 867/19 que debe ser votada antes del 3 de junio de 2019 para que se convierta en Ley, so pena de perder la vigencia, altera el Código Forestal para prorrogar el plazo del Programa de Recuperación Ambiental (PRA) por 2 años más, manteniendo las actividades agropecuarias ilegales sobre áreas protegidas, principalmente en los bosques de ribera, con ingreso al crédito rural cual si las áreas estuvieran en conformidad ambiental. Sin el Programa de Recuperación del Ambiente, el CAR sirve principalmente como una plataforma que crea áreas virtuales “verdes”, certificadas ambientalmente, con su producción y valor agregado, donde se autoriza la deforestación y el avance de los emprendimientos en “áreas reales”, vaciando el cumplimiento de la función social de la propiedad.

Además de esta nueva flexibilización generada con la Medida Provisional, si se mantiene la exigencia de realización del Catastro o de la inscripción para todos los inmuebles del 31 de diciembre de 2018, a partir del primero de enero de 2019, el gobierno estará excluyendo a gran parte de los territorios tradicionales y de los asentamientos de reforma agraria colectivos, de todos los beneficios del Código Forestal, y los hará invisibles de la base de datos oficial.

Porcentaje de área y Porcentaje de catastros, según el tipo de inmueble rural. Fuente: GRAIN. Ver tabla adjunta con datos extraídos del Modulo Informes del Sicar, actualizado hasta marzo de 2019. http://www.florestal.gov.br/modulo-de-relatorios. Esto se debe a que la mayoría de las instituciones públicas y financieras no quieren aceptar el CAR colectivo, es decir, la inscripción de todo el perímetro del área del asentamiento o territorio colectivo para acceder a esas políticas, presionando a las familias a que realicen registros individuales sobre las áreas de uso colectivo. El registro individual está tensado por la parcelación individual de territorios tradicionalmente manejados de forma colectiva, lo que genera diversos conflictos entre los miembros de la propia comunidad, así como con otras personas de fuera, que terminan accediendo a la tierra por medio de ventas ilegales del Catastro individual, y por solicitudes de reintegración de posesión dentro de estas áreas colectivas.

De este modo, la base de datos del Sicar termina enmascarando la situación agraria del país cuando indica como inmuebles rurales particulares, “tierras devueltas/vacantes/baldías”, territorios tradicionales y “asentamientos de reforma agraria” de naturaleza colectiva — forzados a la individualización para acceder al crédito rural o una política pública, cómo para acceder a un beneficio previsional.

Lo impresionante es que sólo el 0.03% de los registros realizados hasta el momento en el sistema del CAR son de territorio de pueblos y comunidades tradicionales. En un universo de 5 millones de viviendas rurales inscritas [13] en más de 517 millones de hectáreas registradas, existen sólo 1 952 catastros de “inmuebles rurales” de pueblos y comunidades tradicionales con 34.8 millones de hectáreas y 15 mil 136 catastros de “asentamientos de la reforma agraria”, contando con 50 millones 600 mil ha, según datos del sistema hasta el 1 de marzo de 2019. Por otro lado, 99.13% son de inmuebles rurales particulares registrados, con un área de 78.4% del territorio nacional. Los datos oficiales indican que poco más de 41% del territorio nacional brasileño es ocupado con inmuebles rurales. [14]

Los datos que figuran a continuación y en la tabla adjunta fueran extraídos del Módulo: Informes del Sicar, actualizado al 31 de marzo de 2019 , según informaciones del sitio web oficial. El resultado de estos datos entra en contradicción con los datos presentados por el Boletín Informativo del CAR actualizado al 31 de marzo de 2019 [16]. En todas las regiones el número de hectáreas registradas es mayor que el número reportado en el Boletín informativo. La región Norte es la que presenta mayor distorsión de los datos, con más de 33 millones de hectáreas informadas “a menos” y 249 mil catastros “a más” por el Boletín. Este resultado indica una mayor cantidad de área vinculada a un menor número de terratenientes, ocupantes o acaparadores de tierra, así como una mayor cantidad de área registrada frente al área registrable, con mayor numero de superposiciones, 86 millones de hectáreas. Se avecina una disputa digital por la tierra.

El mapa permite visualizar la cantidad de catastros y de hectáreas por región del país, según el tipo de inmueble rural.

Este déficit de inscripción se debe a la presión por el registro individual en el CAR sobre los territorios colectivos, debido a la negación de acceso a políticas públicas y crédito si buscan la inscripción en un CAR colectivo. También se debe a la exclusión de los territorios no titulados y demarcados del alcance del Código de Bosques hasta febrero del 2018, fecha de la decisión del Supremo Tribunal Federal en las Acciones Declaratorias de Inconstitucionalidad del Código Forestal. La decisión equiparó el trato entre los territorios titulados y no titulados, determinando también el registro de estas áreas, y de forma gratuita. Por ello, el 0.03% registrados probablemente son territorios ya titulados y demarcados de pueblos indígenas, excluyendo las áreas más vulnerables, las no tituladas/demarcadas pero con ocupación histórica tradicional.

Apenas en mayo del 2018, un sistema específico para áreas colectivas de los pueblos y comunidades tradicionales empezó a funcionar, el Módulo CAR PCT, de acuerdo a las normas obligatoriamente incidentes para estos temas, como el Convenio 169 (Decreto 5051/04) [17], que imponen:

De este modo, incluso las áreas ya registradas, necesitan ser rectificadas para que incorporen estos derechos asegurados.

Además, el bajo número de inscripciones de territorios colectivos también se debe a la orientación de la financiación pública, por medio de préstamos con el Banco Mundial, para inscripciones de catastros relativos a inmuebles rurales particulares, incluso sobre territorios colectivos. El Banco Mundial y el Ministerio de Medio Ambiente firmaron un acuerdo de préstamo el 22 de mayo del 2017, por un monto de 32 mil 480 millones de dólares, a través del BIRD (Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo), con 17 mil 500 millones de dólares de contrapartida del gobierno brasileño para la implementación del CAR en Estados del Bioma Cerrado, incluyendo el Matopiba (Maranhão, Tocantins, Piauí, Bahía, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná, São Paulo y Distrito Federal). [18] [19] El objetivo es inscribir unos 113 mil inmuebles rurales de hasta 4 módulos fiscales. El módulo fiscal puede llegar a 440 hectáreas dependiendo del municipio seleccionado, lo que significa un estímulo para el registro individual de propiedades promedio en detrimento de los territorios colectivos.

Además existen préstamos del Banco Mundial para la regularización agraria basada en títulos individuales de dominio, tanto sobre “asentamientos de reforma agraria” de naturaleza colectiva, lo que incentiva su venta prematura y la reinserción en el mercado de tierras, como sobre tierras vacantes y territorios tradicionales colectivos, independientemente del modo en que se cataloguen las áreas. El caso de Piauí, con la aprobación, en 2015, de la ley de regularización de tierras, implementada con el apoyo del Banco Mundial y de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), ganó visibilidad internacional debido a la petición de las comunidades tradicionales de que se suspendiera la regularización agraria. El instituto estatal de tierras estaba, prácticamente, regularizando el acaparamiento de tierras devueltas/vacantes en las parcelas de los grandes emprendimientos agropecuarios, que incluían fondos internacionales de pensión como el de Harvard (GRAIN y Rede Social, 2018). [20]

De este modo, la regularización ambiental, con el CAR individual (acaparamiento verde), y la regularización agraria, con titulación individual de dominio, se conjugan para fomentar la mayor transferencia masiva de tierras públicas, vacantes y territorios tradicionales colectivos para la iniciativa privada, en verdadera legalización del acaparamiento de tierras, así como una contra-reforma agraria en el país.

Si por un lado, la falta de registro de los territorios en el CAR puede aplazar la inserción de la tierra y de los bienes comunes en las dinámicas de la propiedad y del sistema financiero, por otro lado, su invisibilización de la base de datos sin señalar superposición de los inmuebles del agronegocio con los territorios tradicionales, puede facilitar el maquillaje verde de las áreas del agronegocio, así como los procesos de acaparamiento sobre las tierras vacantes y los territorios colectivos.

Por este motivo, el 10 de abril de 2019 organizaciones y movimientos sociales en este mes de la Jornada Nacional por la Reforma Agraria y del 15º Campamiento Indígena Tierra Libre, requirieron en audiencia pública en la Comisión Mixta de la MP 867/18 del Congreso Nacional, que se convoque a los representantes del Consejo Nacional de Pueblos y Comunidades tradicionales (CNPCT), representaciones de pueblos indígenas, además de los beneficiados por la reforma agraria en asentamientos de naturaleza colectiva, para que haya un tratamiento específico de los territorios colectivos en el CAR.

En los próximos meses, GRAIN producirá dos estudios para profundizar el entendimiento y la movilización sobre: la Ley del acaparamiento y regularización agraria de mercado, el Código Forestal y los mecanismos de acaparamiento verde.

Vea la tabla compilando los datos del Sicar sobre territorios tradicionales y asentamientos de reforma agraria: 

Para obtener más información (en portugués): 

[1] Son “vacantes”, devueltas o “baldías” las tierras que no son de dominio privado, ni tampoco tienen destino público. Cuando las concesiones de tierras con fines agrícolas y ganaderos (latifundios esclavistas y de monocultivo) otorgadas por Portugal en el Brasil colonial (conocidas como “sesmarías”) eran juzgadas improductivas y sin ocupación y, debían ser devueltas a la Corona. De ahí el término al que hacen referencia estas nuevas reglamentaciones.
[2] Soares-Filho, Britaldo; Rajão, Raoni y otros. “Cracking Brazil's Forest Code”, Science 25 de abril  de 2014: vol. 344, número 6182, pp 363-364.

[3] En Brasil cada inmueble rural particular debe resguardar un porcentaje de su área para la protección ambiental. En la Amazonia Legal, la Reserva Legal debe tener un mínimo de 80% en la región de florestas, 35% en la región del cerrado y 20% en áreas de campos generales. En el resto del país, la Reserva Legal constituye el 20% del total del inmueble rural (artículo 12 de la Ley 12.651 / 12, Código Forestal).

[4] http://www.car.gov.br/publico/tematicos/regularidade

[5] https://www.bvrio.org/florestal/cra/plataforma/prepara.do

[6] Con base en el Censo Agropecuario 2006, del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística —IBGE, incluyendo Unidades de Conservación.

[7] Dato generado por el propio Sistema del CAR, primero de marzo de 2019 http://www.florestal.gov.br/numeros-do-car
[8] Es área rural consolidada aquella que fue deforestada antes de 22-07-2008 y que no necesita recuperar su área de preservación permanente. En ella se autoriza el mantenimiento de la actividad agrícola y ganadera, o incluso la recuperación de un área más pequeña que aquellos que no han deforestado.

[9] Datos de la Subsecretaría Extraordinaria de Regularización Agraria en la Amazonia Legal, presentados en audiencia pública el 3 de octubre de 2017. http://www.mda.gov.br/sitemda/secretaria/serfal/apresenta%C3%A7%C3%A3o
[10] Según el punto 50 de la exposición de motivos de la MP 759/16 convertida en la actual Ley 13.465/13: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Exm/Exm-MP%20759-16.pdf
[11] https://imazon.org.br/publicacoes/nota-tecnica-sobre-o-impacto-das-novas-regras-de-regularizacao-fundiaria-na-amazonia/. Acceso en 23 de octubre.2018
[12] Las Áreas de Protección Permanente (APPs) tienen la función ambiental de preservar los recursos hídricos, el paisaje, la estabilidad geológica y la biodiversidad, facilitar el flujo génico de fauna y flora, proteger el suelo y asegurar el bienestar de las poblaciones humanas. Son áreas aledañas a ríos, ojos de agua; nacientes; manglares; cimas de cerros y pendientes, entre otras.

[13] http://www.car.gov.br/publico/imoveis/index
[14] Son inmuebles rurales particulares aquellos registrados en el Instituto Nacional de Colonización y reforma Agraria (INCRA) y las áreas del Programa "Tierra Legal" destinadas. Fuente: Atlas de la Agropecuaria Brasileña (Imaflora/Geolab/Esalq), considera 702 millones de ha (82.6%) de la estructura agraria cubierta por cerca de 20 bases de datos públicos.

[15] http://www.florestal.gov.br/modulo-de-relatorios    
[16] http://www.florestal.gov.br/documentos/car/boletim-do-car/4081-boletim-informativo-fevereiro-de-2019/file
[17] Los tratados de derechos humanos internalizados en el ordenamiento jurídico en Brasil con el rito de Ley ordinaria, cómo la mayoría, tienen jerarquía supralegal, o sea, debajo de la Constitución pero arriba de todas las leyes infra constitucionales, cómo el Código Forestal, pudiendo suspender la aplicación de leyes que choquen con los Tratados.
[18] Acuerdo de Préstamo número TF01911 Banco Mundial: Proyecto de “Regularización Ambiental de Inmuebles Rurales en el Cerrado (CAR-FIP), hace parte del Plan de Inversión Brasileño (“Brazil InvestmentPlan-BIP”), financiado por el Fondo Estratégico del Clima (SCF), asociado al Fondo de Inversión de las Florestas (FIP-“Forest InvestmentProgram”). Se opera a través del Servicio Forestal Brasileño (SFB), hoy asignado en el Ministerio de Agricultura (MAPA). http://www.worldbank.org/pt/news/press-release/2017/05/22/world-bank-ministry-environment-sign-agreement-implement-rural-registry-cerrado e http://www.florestal.gov.br/documentos/desenvolvimento-florestal/projeto-fip-car/3803-solicitacao-manisfestacao-interesse-fip-car-06-09/file
[19] El bioma Cerrado está constituido por un tipo de sabana tropical que abarca un cuarto del territorio (2 millones de kilómetros cuadrados), con una de las mayores reservas hídricas del país (acuífero Guaraní,
Bambúí y Urucuia). Es hoy el bioma más deforestado por el avance de la frontera agrícola con expansión del ganado y de la soja, principalmente en los estados de Maranhão, Tocantins, Piauí y Bahía (Matopiba). Es considerado por la FAO como una de las últimas fronteras de tierras agrícolas del mundo y, sin otros motivos, es objeto de adquisiciones ilegales y especulación de tierras por extranjeros, principalmente por fondos de pensión e inversión de Estados Unidos, Alemania, Suecia y Holanda. Para obtener más información Especial Matopiba, El capitalismo por encima de la vida. Ver: https://www.brasildefato.com.br/2018/05/23/especial-or-matopiba-o-capital-acima-da-vida/

[20] GRAIN, "El fiasco de Harvard: mil millones de dólares en tierras agrícolas" https://grain.org/e/6013